+7(495)280-3723 info@stack.net
 

Портал бюрократического прорыва ("Финанс" №38-2010)

[ 11.10.2010 ]
Электронные госуслуги должны появиться меньше чем через год. Процесс их организации сдвинулся с мертвой точки, но выдержать сроки будет очень тяжело.

Сегодня портал gosuslugi.ru носит, скорее, справочный характер. Теми услугами, которые предоставляются, воспользоваться очень сложно. Достаточно попробовать зарегистрироваться. «Пробиться» смогли лишь отдельные особо терпеливые люди, которым, наверно, до зубовного скрежета надоело личное общение с чиновниками. Или в порядке эксперимента. Пожилому человеку, имеющему об интернете самое примитивное представление, преодолеть полосу препятствий почти невозможно. Например, в июле 2010 года анкеты на загранпаспорта через интернет подали только 4 тыс. человек, при этом сдавать остальные документы (кроме анкет) все равно нужно лично.

Немного истории.
Федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия» родилась в 2001 году и будет действовать до конца 2010 года. Ее бюджет составил 19,9 млрд рублей. «Электронное правительство» - один из проектов программы. И его главным оператором до 2009 года было НИИ «Восход». Потом правительство назначило нового ответственного исполнителя на федеральном уровне - крупнейшего магистрального оператора страны «Ростелеком» (входит в госхолдинг «Связьинвест»). Перемены сопровождались скандалом. Тогда в один день был смещен с должности генеральный директор «Восхода», также ушел его заместитель и руководитель проекта «Общероссийский государственный информационный центр» Сергей Купцов.
Несмотря на негативную окраску событий (НИИ распространяло открытые письма протеста о неправомерном увольнении любимых руководителей), в принципе, смена оператора укладывалась в логику работ. Конечная задача программы - предоставлять пользователям (гражданам и бизнесу) госуслуги через интернет. Но ни один электронный фронт-офис (обычно интернет-портал) не может работать без автоматизации бэк-офиса. Как раз этим занимались федеральные министерства и ведомства под присмотром «Восхода». В результате отдельные «передовики» (Минздрав, МЧС, МВД, Агентство кадастров недвижимости, ФСФР, Роспатент) организовали собственные электронные базы данных и внедрили системы электронного документооборота. Правда, это не означало интеграции с региональными подразделениями. Если угнанную в Москве машину вывозят в соседний регион, например во Владимирскую область, сотрудник ДПС не сможет найти ее в базе угнанных машин, поскольку московская база ему недоступна. В худшем случае автоматизация вообще отсутствовала. Общий бюджет работ составил $30 млн, регионы автоматизировались за свой счет. У очень немногих из них оказались свободные миллионы рублей. Понимание необходимости автоматизации - у еще меньшего числа. Региональная информатизация осталась почти на нуле.

Новый конь на переправе. Перед новым оператором поставлена задача все-таки создать электронное правительство. «Ростелеком» выбрал путь аутсорсинга: оператор создает готовые системы, к которым может подключиться любой регион. Фактически компания формирует комплект из каналов связи, DATA-центров, портальных решений, ведомственных, межведомственных, информационных федеральных систем, системы идентификации и средств безопасности. В результате каждая организация в зависимости от степени своей готовности может выбрать набор услуг от «Ростелекома».
По словам вице-президента «Ростелекома» по федеральным программам Алексея Нащекина, в среднем затраты одного региона на использование комплексной услуги составят около 15 млн рублей в год, для самого оператора инвестиции окупятся через 5-7 лет. Если учесть, что «Ростелеком» планировал до конца 2010 года заключить договоры с 50 регионами, то его общие затраты составят 3,75-5,25 млрд рублей. Пока работы финансируются за счет ФЦП «Электронная Россия» («Ростелеком» получил $30 млн), с 2011 года вступит в силу следующая программа «Информационное общество 2011-2020» (ежегодный бюджет 10 млрд рублей), и оператор начнет осваивать ее бюджет. Но «Ростелекому» придется инвестировать и собственные средства.
Регионы сотрудничать с «Ростелекомом» не обязаны, гипотетически они в состоянии самостоятельно проделать необходимую работу. Так, в конце 2005 года Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский край. Руководству нового региона потребовался инструмент управления 1,5 тыс. сотрудников администрации губернатора, аппарата правительства и исполнительных органов государственной власти края (сегодня в системе работают уже 4,5 тыс. чиновников). Поэтому с 2006 года строится централизованная система электронного документооборота на платформе EMC Documentum во всех ведомствах, создана «Виртуальная приемная». «Любой пользователь может оставить на портале региональной администрации запрос и даже прикрепить файл с документом, это обращение будет направлено в СЭД. На том же портале публикуется ответ. Если указать, что необходимо получить официальный ответ на обращение, администрация расценивает такой запрос как официальное входящее обращение гражданина, требующее реакции в установленный законодательством срок», - рассказывает директор по разработке программного обеспечения компании «Крок» (исполнитель проекта) Алексей Добровольский. По оценкам «Ростелекома», стоимость подобного регионального проекта составляет около 100 млн рублей.

Права и обязанности. Чтобы ни у кого из чиновников не возникало сомнений в неотвратимости перемен, в помощь «Ростелекому» 27 июля 2010 года утвержден закон № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В документе сказано, что с 1 июля 2011 года чиновники теряют право требовать с граждан/компаний справки и документы из смежных ведомств. Это означает неизбежность автоматизации власти на всех уровнях и межведомственную интеграцию. Два постановления правительства № 1555 и № 1993 определяют графики перевода в электронный вид 74 первоочередных федеральных услуг и 58 региональных услуг. Все услуги (более 400) планируется перевести в электронный вид в 2015 году.
В целом выглядит прекрасно, но дьявол кроется в деталях. Во-первых, чиновники различных ведомств не стремятся к активному общению. Галина Хруслова, руководитель отдела проектирования интеграционных решений департамента управленческих и информационных технологий АКГ «Развитие бизнес-систем», отмечает, что основной трудностью проекта, который компания выполняла в рамках ФЦП, стала сложность организации эффективного межведомственного взаимодействия с внутриведомственными системами ведомств - участников МФЦ. Во-вторых, в России у электронных документов до сих пор нет жесткого юридического статуса, то есть они не могут служить доказательством для суда. А в-третьих, нарушить планы может и само правительство - вступление законов в силу уже не раз откладывалось...
Теоретически с интеграцией можно повременить, так как остается возможность рассылать межведомственные запросы, ведь регламенты услуг все равно не изменились. Интересы пользователей «Электронного правительства» защищаются общими правовыми нормами, содержащимися в Федеральном законе от 2 мая 2006 года № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». «Согласно этому закону любое обращение, поступившее в орган власти, подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях срок рассмотрения может быть увеличен еще на 30 дней, - говорит Игорь Невзоров, менеджер Ernst&Young. «Закон № 210-ФЗ не вносит новаций в вопросы ответственности должностных лиц перед гражданами», - резюмирует главный юрисконсульт аудиторской компании МКПЦН Ольга Грумбина.
Непонятно, как в современном правовом поле заставить чиновника соблюдать регламенты с помощью «Электронного правительства», ведь пользователь не видит «путь» заявки. Гражданин может доказать несоблюдение норм закона № 59, только если предъявит доказательства регистрации обращения. «Факт обращения гражданина в орган власти посредством системы «Электронного правительства» может быть подтвержден, в частности, свидетельскими показаниями, нотариально удостоверенными распечатками собственного электронного обращения, фото- либо видеофиксацией обращения, предшествующей либо последующей электронной перепиской с должностным лицом, любыми иными аналогичными документами и материалами», - перечисляет текущие возможности пользователя «Электронного правительства» Игорь Невзоров. Вряд ли человек при отправке заявки с домашнего компьютера прибегнет к таким методам.
По мнению эксперта Ernst&Young, целесообразно обеспечить электронное подтверждение обращения гражданина, которое должно служить достаточным доказательством факта и времени обращения. Это могло бы быть ответное электронное письмо, направляемое автоматически. Пока же путь прохождения заявки виден только исполнителям. «Нами разработана аналитическая подсистема, которая предназначена для рассмотрения результатов и анализа нарушения сроков предоставления услуг ведомствами, информированности заявителей о предоставляемых услугах, а также подготовки различной отчетности для МФЦ и вышестоящего руководства», - рассказывает Галина Хруслова. «Все действия чиновников и время подготовки ответа регистрируются в СЭД», - подтверждает Алексей Добровольский.
Чтобы деятельность «Электронного правительства» обрела законные очертания, требуется немалая доработка законодательства. По мнению Игоря Невзорова, наиболее важны:

  •  регламентация правового статуса электронных документов и представленных в электронном виде результатов выполнения органами власти своих публичных функций;
  •  определение перечня исходящих от органов власти документов и материалов, которые не могут быть представлены гражданам в электронном виде;
  •  введение самостоятельной административной ответственности должностных лиц за несвоевременное рассмотрение обращений граждан, поступивших в электронной форме.

«На этапе становления «Электронного правительства» функцию контроля над своевременностью ответов должностных лиц можно передать специальному органу власти, а впоследствии некоммерческой общественной организации», - считает Игорь Невзоров. «Контролировать предоставление услуг с участием общественности возможно только в случае открытого доступа к необходимой информации на сайте органа власти», - замечает Ольга Грумбина.

Проблемы техники. Каждая услуга - отдельное программное решение. «Ростелеком» владеет инфраструктурой, но не является разработчиком программ, да и нет такого разработчика, который в одиночку сможет выполнить всю необходимую работу. Приходится привлекать IT-компании. Любая из них может предложить апробированное решение для определенной услуги. Например, АКГ «Развитие бизнес-систем» выступила головным исполнителем работ по разработке и поддержке внедрения типовой автоматизированной информационной системы поддержки деятельности многофункциональных центров предоставления услуг (АИС МФЦ). Проект выполняется под патронажем Минэкономразвития с 2008 года. В результате система разработана в двух вариантах: на базе промышленной платформы и свободно распространяемой платформы. Фактически эта система позволяет наладить электронный документооборот в МФЦ, а также автоматизировать процессы предоставления услуги по принципу «одного окна».
«Ростелеком» спонсирует доработку решений, а впоследствии делится сервисными сборами. При этом IT-компания фактически пожизненно становится оператором своей системы. На нее возлагаются почетные обязанности по поддержке и доработке программы. Но что случится, если компания просто перестанет существовать, например из-за кризиса?
Такой строки, как создание комфортного интерфейса, в бюджете ФЦП нет. «Ростелеком» за собственные средства заказал работу у профессионалов. «Мы пригласили ведущие компании, которые занимаются «юзабилити». У них есть специальные лаборатории с инфракрасными сенсорами, которые следят за глазами, чтобы лишний раз не бегали, - рассказывает Алексей Нащекин. - Другие датчики следят, чтобы было меньше движений мышкой. К концу года надеемся получить на портале удобный эргономичный интерфейс».
Не просто есть, а огромна проблема идентификации. У каждого гражданина есть паспорт или свидетельство о рождении. Для электронных услуг требуется электронный идентификатор. Прототипом может быть социальная карта москвича. В идеале идентификатор должен давать возможность не только идентификации (желательно с помощью электронно-цифровой подписи - ЭЦП), но и оплаты госуслуг, штрафов, пошлин, установки необходимых для работы с порталом программных приложений. Уже решено, что базой для идентификационной системы будут банки. Проект уже получил название - «Универсальная электронная карта-идентификатор», но бюджет и сферы ответственности пока непонятны. Участвовать в проекте будут Сбербанк, «Ак Барс» и «Уралсиб». Работа предстоит глобальная, фактически речь идет о создании единой базы данных частных и юридических лиц.

Инфраструктура. Каналы связи есть почти везде, а вот ЦОДы только создаются. Всего в России 83 региона, для каждого из них потребуется место «под солнцем» data-центра. Руководство «Ростелекома» не озвучивает конкретных планов, но уточняет, что строить ЦОДы в каждом регионе нет необходимости. «У нас есть крупные центры обработки данных, готовые обслуживать не один, а сразу несколько регионов. Например, в Новосибирске у одной из межрегиональных компаний "Связьинвеста"», - говорит Алексей Нащекин.
Директор управления развития компании Stack Group Сергей Зайцев поясняет, что для каждого уровня качества data-центра есть стартовый порог инвестиций, который отражен в классификации Uptime Institute и стандарте TIA 942. «Если будет стоять задача построить Data-центр с максимальной отказоустойчивостью (в соответствии с рекомендациями к TIER IV), то нужно начинать считать от эквивалента $40 тыс. за квадратный метр серверного зала (или около $80 тыс. за проектную стойку), - рассказывает он. - Это без учета затрат на согласование энергообеспечения, таможенных расходов и других чисто российских нюансов». По его мнению, на создание data-центра уровня TIER IV потребуется 1,5-2 года. «Возможно использование адаптивных технологий, когда наращивание мощностей происходит без остановки сервисов, нагрузка на стойку корректируется в процессе эксплуатации. Тогда затраты на площадку будут определяться текущей потребностью без необходимости строительства избыточных площадей с избыточным уровнем надежности, - добавляет он. - Создание такого data-центра займет несколько месяцев».

Будущее. Действующие сервисы «Электронного правительства» могут показаться бюрократическим прорывом, но есть к чему стремиться. Следующий этап - интеграция портала госуслуг и ведомственных порталов с независимыми публичными ресурсами. Например, один из руководителей в Башкирии был моментально уволен, когда в интернете появилось видео, как он заставлял воспитанников спортивной школы целовать ему ботинки. В данном случае реакция на инцидент была добровольной, без регистрации официальных жалоб. В «Электронном правительстве» будущего она могла бы автоматически, пусть и обезличенно, фиксироваться и рассматриваться в официальном порядке. Уже есть примеры прорывов: система документооборота Пермского края интегрирована с независимым публичным интернет-ресурсом streetjournal.org, на котором люди жалуются на проблемы в жизни города (плохие дороги, инциденты в сфере образования, распространение наркотиков, нарушение общественного порядка). Жалобы с этого сайта также попадают в СЭД в качестве обращения гражданина. Подобная интеграция стоит недорого, но нагрузка на чиновников резко возрастет.

Наталья Анищук

Постоянный адрес публикации http://www.finansmag.ru/96325